La invasión rusa de Ucrania ha puesto de relieve la importancia de las sanciones para la diplomacia occidental. Sin embargo, estas medidas distan mucho de ser un fenómeno nuevo: su invención se remonta a la antigua Grecia, cuando Pericles impuso un embargo a la ciudad de Megara tras el secuestro de dos mujeres.
En 1806, Napoleón impuso sanciones contra el Reino Unido: el bloqueo continental impedía a los barcos británicos desembarcar pasajeros o mercancías en los puertos controlados por Francia. Más recientemente, las sanciones se convirtieron en una herramienta fundamental para las democracias occidentales a principios de la década de 2000. En las dos últimas décadas, Estados Unidos y la Unión Europea han impuesto medidas de este tipo contra unos 30 países, entre ellos Afganistán, Bielorrusia, Corea del Norte, Cuba, Irán, Myanmar, Rusia, Siria y Venezuela.
Las sanciones son una herramienta coercitiva para presionar a un país. Las modalidades de las sanciones varían de un caso a otro, pero la mayoría de las veces pretenden reducir el comercio, afectar al crecimiento económico, alimentar la inflación, aumentar el déficit público o restringir el acceso a la tecnología. Los países que imponen las sanciones apuestan por que la situación se vuelva insoportable para el país sancionado, para que así, prefiera negociar un levantamiento de las sanciones a cambio de modificar su comportamiento. Tal fue el caso de Irán cuando se firmó el acuerdo nuclear en 2015. Los países occidentales también pueden esperar que una restricción de los recursos económicos del país afectado le dificulte la persecución de objetivos ilícitos. Las sanciones contra Rusia pretenden limitar la capacidad de Moscú para hacer la guerra en Ucrania.
Los países que imponen las sanciones apuestan por que esta situación se vuelva insoportable para el país sancionado, que preferirá negociar un levantamiento de las sanciones a cambio de un cambio en su comportamiento. Este fue el caso de Irán cuando se firmó el acuerdo nuclear en 2015.
AGATHE DEMARAIS
1 – Las sanciones son la principal herramienta para aplicar la política exterior estadounidense
Estados Unidos es, por mucho, el país que más sanciones impone. En las dos últimas décadas, Washington ha impuesto más sanciones que la Unión Europea, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y Canadá juntas. Los cerca de 70 programas de sanciones estadounidenses afectan a unas 10 mil personas y empresas de todo el mundo. Algunas de esas sanciones se imponen a agentes no estatales, como grupos terroristas islámicos, narcotraficantes sudamericanos o quienes facilitan la proliferación de armas nucleares. Otros programas se aplican a países enteros, como Venezuela, Cuba o Corea del Norte. A pesar de las múltiples sanciones aplicadas contra Moscú desde el inicio de la guerra en Ucrania, Irán sigue siendo el país más sancionado por Estados Unidos, tanto por el número de entidades a las que se dirige como por la severidad de las medidas aplicadas. Sin embargo, Rusia no se queda atrás, y estos dos países representan los dos mayores clientes de la Oficina de Control de Activos Extranjeros (OFAC), la agencia del Tesoro estadounidense responsable de las sanciones.
La popularidad de las sanciones no es sorprendente: llenan un vacío entre las (ineficaces) declaraciones diplomáticas y las (mortíferas) intervenciones militares. Las sanciones tienen otras ventajas. En primer lugar, pueden aplicarse rápidamente: de un día para otro puede ser suficiente. En segundo lugar, muestran al público que el Gobierno está respondiendo a las crisis en curso. Las sanciones también aumentan la popularidad de los miembros del Congreso estadounidense que apoyan su uso 1. Por último, las sanciones parecen ser de bajo riesgo, ya que la guerra económica puede librarse desde la comodidad de un despacho en Washington.
En las dos últimas décadas, Washington ha impuesto más sanciones que la Unión Europea, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y Canadá juntas.
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2 – Sanciones modernas contra los flujos financieros
Las primeras grandes sanciones occidentales se remontan a 1960, cuando Estados Unidos impuso un embargo comercial contra Cuba. El mecanismo de dichas sanciones es sencillo: se prohíbe a las empresas y residentes estadounidenses exportar e importar bienes a o desde Cuba. Pero las sanciones modernas son diferentes de los embargos comerciales: se dirigen a los flujos financieros. Se inventaron en 2003, cuando la OFAC detectó que un banco con sede en Macao, el Banco Delta Asia, era el único conducto financiero entre Corea del Norte y el resto del mundo. El banco permitió a Pyongyang financiar sus actividades ilícitas en todo el mundo y blanquear los beneficios procedentes del tráfico de drogas y la falsificación de billetes de cien dólares.
Sin embargo, Washington se enfrentaba a un reto: en aquel momento, las únicas sanciones que existían eran embargos comerciales, y Pyongyang llevaba sometido a una medida de ese tipo desde el final de la Guerra de Corea. Además, Estados Unidos no tenía jurisdicción para congelar los activos de un banco con sede en Macao. La OFAC tuvo una idea: podía cortar el acceso del Banco Delta Asia al dólar y convertirlo así en un banco paria con el que ninguna otra institución financiera pudiera tener relaciones. Esa fue la opción elegida y la invención -casi por accidente- de las sanciones financieras.
La llegada de las sanciones financieras ha conducido a una externalización de la política exterior occidental: la aplicación de sanciones se basa ahora en el control de los flujos financieros.
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Desde 2003, Estados Unidos ha impuesto este tipo de sanciones a una escala cada vez mayor, en particular contra Irán (a partir de 2006), luego con Rusia (después de 2014) y, por último, contra Venezuela (desde 2017). La llegada de las sanciones financieras ha conducido a una externalización de la política exterior de los países occidentales: la aplicación de sanciones se basa ahora en el control de los flujos financieros. Corresponde a los bancos verificar la conformidad con las sanciones de las transacciones que realizan en nombre de sus clientes. Este movimiento ha llevado al crecimiento de los departamentos de cumplimiento en las instituciones financieras. HSBC, por ejemplo, gasta más de mil millones de dólares al año en cumplimiento de la normativa.
3 – Las sanciones más eficaces cumplen cinco criterios
Las sanciones son herramientas imperfectas: en la mayoría de los casos, no consiguen cambiar la política del país al que van dirigidas. Se pueden utilizar cinco criterios para predecir la eficacia de las sanciones. En primer lugar, las sanciones más eficaces tienen un objetivo específico, por ejemplo, la liberación de un preso político. Se aplican durante un periodo de tiempo limitado, normalmente inferior a dos años, para que las medidas restrictivas no se conviertan en una nueva norma a la que el país objetivo pueda adaptarse. Las sanciones son más eficaces cuando se dirigen a una democracia, de modo que la población del país objetivo, en condiciones económicas difíciles, pueda presionar a su gobierno para que cambie sus políticas. Estas medidas deben ir dirigidas a un país con el que existan estrechas relaciones económicas o diplomáticas, pues de lo contrario corren el riesgo de ser un mero destello. Por último, las sanciones más eficaces se aplican multilateralmente, en particular bajo los auspicios de la ONU. Este es el caso, por ejemplo, contra Corea del Norte. En efecto, tales sanciones son más difíciles de eludir.
Ningún programa de sanciones ha cumplido nunca todos esos criterios. Esto no significa que las sanciones sean ineficaces. Como mínimo, las sanciones envían una señal diplomática al país objetivo. Además, a menudo son sólo una herramienta dentro de una serie de otras medidas diplomáticas, como el envío de material militar a Ucrania. Por último, las sanciones son también una herramienta de disuasión: si no se hubieran impuesto sanciones contra Moscú, el presidente ruso Vladimir Putin podría haber sentido que tenía vía libre para perseguir sus ambiciones territoriales (aún más).
A menudo, las sanciones no son más que una herramienta dentro de un abanico de otras medidas diplomáticas, como el envío de material militar a Ucrania.
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4 – Las sanciones contra las grandes economías penetran de manera lenta
Las sanciones contra las grandes economías sólo pueden ser eficaces a largo plazo. Tal fue el caso de Irán: transcurrió casi una década entre las primeras sanciones contra la república islámica (en 2006) y la conclusión del acuerdo nuclear (en 2015). El tiempo necesario para que tales sanciones surtan efectos políticos las convierte en una herramienta a menudo impopular en los países occidentales: de hecho, se espera que las sanciones pongan de rodillas a una economía inmediatamente. Sin embargo, cuando el país sancionado dispone de importantes recursos financieros, el efecto de las sanciones sólo puede ser lento, gradual y acumulativo. Esperar el colapso de una economía líder es una ilusión.
Ésta es la apuesta que los países occidentales han hecho contra Rusia desde 2014. En contra de lo que pudiera pensarse, las medidas más contundentes contra Moscú datan en realidad de esa época: pretenden asfixiar la economía rusa privando al sector energético del país del financiamiento y la tecnología occidentales. Los yacimientos rusos de petróleo y gas maduran lentamente, por lo que el desarrollo de nuevas reservas es una prioridad para el Kremlin.
Cuando el país sancionado dispone de importantes recursos financieros, el efecto de las sanciones sólo puede ser lento, gradual y acumulativo. Esperar el colapso de una gran economía es ilusorio.
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Sin embargo, es probable que las sanciones dificulten, si no imposibiliten, la explotación de nuevas reservas de hidrocarburos (especialmente en el Ártico). El efecto de estas sanciones sólo será visible a largo plazo, pero no por ello será menos real: según la Agencia Internacional de la Energía (AIE), los hidrocarburos rusos sólo representarán el 15% del comercio mundial de petróleo y gas en 2030, frente al 30% en 2021 2. Debido a las sanciones, Rusia parece condenada a perder su estatus de gran potencia energética.
5 – Levantar las sanciones no basta para anular sus efectos
Al principio de la crisis del coronavirus, muchas voces pidieron que se levantaran las sanciones estadounidenses contra Irán. Sin embargo, un simple levantamiento de las sanciones no habría reducido el elevado costo humano de la crisis del coronavirus en ese país (varios cientos de miles de iraníes murieron a causa del Covid-19). Esto se debe a que las sanciones tienen efectos estructurales en los países afectados. En el caso de Irán, esta situación ilustra el impacto del exceso de cumplimiento de las instituciones financieras: escaldados por las multas impuestas a las instituciones europeas, BNP Paribas tuvo que pagar una multa de 8 900 millones de dólares al regulador estadounidense en 2014 tras haber violado las sanciones estadounidenses; los bancos prefieren rechazar cualquier transacción -incluso legal, en virtud de las sanciones- con Irán, Siria o Afganistán.
La imprevisibilidad de las sanciones estadounidenses aumenta este fenómeno: incluso durante la corta vida del acuerdo nuclear con Irán, entre 2015 y 2018, los bancos europeos siguieron desconfiando de Irán. Temían, con razón, que Estados Unidos se retirara del acuerdo e impusiera sanciones a los bancos que operan en el mercado iraní. Estos efectos estructurales de las sanciones tienen importantes consecuencias diplomáticas: cuando el levantamiento de las sanciones no va acompañado de beneficios tangibles, los países sancionados pueden pensar que no tienen nada que ganar cambiando su comportamiento. Algunos países pueden incluso asumir que estarán sometidos a sanciones de forma permanente. Es probable que Teherán haya hecho este cálculo. Siguiendo esta línea de razonamiento, a esos países les interesa más centrar sus esfuerzos en adaptarse a las sanciones que esperar un hipotético -pero potencialmente temporal e insatisfactorio- levantamiento de las mismas.
Cuando el levantamiento de las sanciones no va acompañado de beneficios tangibles, los países sancionados pueden pensar que no tienen nada que ganar cambiando su comportamiento. Algunos países pueden incluso asumir que estarán sometidos a sanciones de forma permanente.
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6 – Las sanciones secundarias de Estados Unidos son fuente de tensión transatlántica
La alineación transatlántica en el ámbito de las sanciones puede parecer perfecta: desde la invasión rusa de Ucrania, la UE y Estados Unidos han tenido una estrategia unificada. Sin embargo, esa unidad es nueva: antes de febrero de 2022, las sanciones eran fuente de tensiones diplomáticas entre ambos lados del Atlántico. Esto ilustra que las sanciones estadounidenses pueden incluir un componente «secundario»: cuando éste es el caso, todas las empresas del mundo – estadounidenses y extranjeras – tienen que elegir entre el mercado estadounidense y el país objeto de las sanciones. No es sorprendente que casi siempre elijan el mercado estadounidense. Estas sanciones secundarias habían colocado a las empresas europeas que operaban en Irán en una difícil situación tras la retirada estadounidense del acuerdo nuclear. La Unión Europea se había mantenido en el acuerdo y estaba intentando animar a las empresas del bloque a permanecer en Irán. Sin embargo, la imposición de sanciones secundarias por parte de Estados Unidos hizo que los riesgos fueran demasiado grandes. Por ejemplo, la empresa francesa Total tuvo que abandonar una inversión multimillonaria en Irán a causa de las sanciones.
La extraterritorialidad de las sanciones estadounidenses también se ha debatido más recientemente, durante la saga de la construcción del Nord Stream 2. A partir de 2017, Estados Unidos puso en marcha un impresionante arsenal de sanciones para impedir la construcción de ese gasoducto entre Rusia y Alemania. Algunos miembros del Congreso estadounidense amenazaron incluso con imponer sanciones a los trabajadores del puerto alemán de Mukran, que iba a ser base logística para la construcción del oleoducto. La guerra de Ucrania ha dejado claro que aumentar las importaciones europeas de gas ruso no era una estrategia adecuada. De hecho, la conveniencia de construir el oleoducto se debatía en Europa incluso antes de la invasión de Ucrania. Sin embargo, la mayoría de los europeos -tanto si estaban a favor como en contra de la construcción del oleoducto- coincidían en que Estados Unidos estaba yendo demasiado lejos al imponer sanciones para impedir la construcción de un oleoducto en suelo europeo. Estas tensiones son peligrosas para las relaciones transatlánticas. De hecho, las divisiones entre EUA y la UE en torno a las sanciones sólo benefician a los países sancionados, como Rusia, que sin duda aprovechará cualquier desavenencia entre Washington y Bruselas.
Antes de febrero de 2022, las sanciones eran una fuente de tensión diplomática entre las dos orillas del Atlántico.
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7 – Las sanciones tienen más en común con los antibióticos de lo que podría pensarse
Como explico en mi reciente libro sobre los efectos secundarios de las sanciones 3, tienen mucho en común con los antibióticos: ambas son herramientas cruciales, pero su uso excesivo crea resistencia, lo que disminuye su eficacia a largo plazo. La reciente proliferación de sanciones occidentales ha propiciado la aparición de este tipo de resistencia. Con las sanciones dirigidas a los circuitos financieros, este movimiento de resistencia se basa en tres innovaciones financieras.
La desdolarización es una primera herramienta para vacunar una economía contra las sanciones. De hecho, no utilizar el dólar en el comercio o para acumular reservas de divisas permite eludir en parte las sanciones. Tras la invasión de Ucrania, las democracias occidentales congelaron las reservas del Banco Central de Rusia en dólares, euros, libras esterlinas, etc., pero no tienen autoridad para congelar las reservas en renminbi, rupias ni oro. Como resultado, sólo la mitad de las reservas de divisas de Moscú se congelaron realmente. Las reservas restantes ascienden a más de 300 mil millones de dólares, es decir, más que las reservas de la Reserva Federal estadounidense. Del mismo modo, desde 2020, Rusia y China han liberalizado su comercio bilateral principalmente en yuanes o rublos.
Desde 2020, Rusia y China han liberalizado su comercio bilateral principalmente en yuanes o rublos.
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Desarrollar alternativas a Swift, la cooperativa belga que conecta a todas las instituciones financieras del mundo, es una segunda opción. Rusia, China y Venezuela tienen en mente el ejemplo iraní: en 2012, Swift aisló de su red a todos los bancos iraníes y sumió al país en un profundo aislamiento financiero. China está a la cabeza en este ámbito con su sistema CIPS: es más pequeño que Swift, pero 1 300 bancos ya están conectados a él y China tiene un plan B por si algún día queda desconectada de Swift.
Por último, las monedas digitales son una tercera herramienta para los países que desean eludir las sanciones. También en este caso, China lleva ventaja: más de 300 millones de chinos utilizan ya el yuan digital (todos los pagos de los Juegos Olímpicos de Pekín a principios de 2022 debían realizarse con una tarjeta de pago Visa o utilizando la moneda digital china). Las sanciones occidentales no afectarían a una moneda digital emitida por el banco central chino. Esto último tiene otras ventajas: permite a Pekín controlar en tiempo real todas las transacciones realizadas en suelo chino. Pekín mira hacia el futuro: en unas décadas, el yuan digital podría convertirse en moneda de referencia para el comercio con China. China también espera que su condición de pionera en este campo le permita establecer futuras normas internacionales para las monedas digitales.
En unas décadas, el yuan digital podría convertirse en una moneda de referencia para el comercio con China.
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8 – Un sistema financiero fragmentado es un peligro para la eficacia de las sanciones
Por separado, ninguna de las recientes innovaciones financieras -desdolarización, alternativas al Swift, monedas digitales- podrá socavar la eficacia de las sanciones occidentales. Sin embargo, en conjunto, estos mecanismos reducirán gradualmente el alcance de las sanciones. Esto es peligroso al menos por dos razones. En primer lugar, la aparición de un panorama financiero internacional fragmentado, con mecanismos financieros occidentales y chinos, dificultará a los países occidentales rastrear las transacciones financieras ilícitas, ya que éstas pueden realizarse a través de mecanismos financieros no occidentales. Esto complicará la tarea de los países occidentales en la lucha contra el financiamiento del terrorismo o la proliferación de armas nucleares.
En segundo lugar, los países occidentales ya no podrán utilizar el arma de las sanciones con tanta facilidad: en ese caso, las otras dos únicas opciones que les quedarán serán las condenas diplomáticas (que difícilmente cambiarán las políticas de países como Rusia y China) y las intervenciones militares (con elevados costos humanos, sociales y políticos).
Por último, la llegada de mecanismos financieros no occidentales es una oportunidad para que China adquiera la capacidad de excluir a determinadas empresas, o incluso a países enteros, del mercado chino. De hecho, es posible que dentro de unas décadas todo el comercio con China tenga que pasar por el CIPS. Este riesgo no es insignificante: China representa un mercado de 1 400 millones de personas y se convertirá en la mayor economía del mundo en 2040 4. Esta estrategia china se inspira en las sanciones estadounidenses, mediante las cuales Washington puede cortar el acceso de países o empresas tanto al dólar como a los circuitos financieros internacionales.
La llegada de mecanismos financieros no occidentales es una oportunidad para que China desarrolle la capacidad de excluir a determinadas empresas, o incluso a países enteros, del mercado chino.
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9 – El control de las exportaciones es la sanción del mañana
La llegada de un panorama financiero internacional fragmentado significa que es probable que la eficacia de las sanciones disminuya en los próximos años. Al mismo tiempo, la digitalización de las economías y el creciente uso de semiconductores, los minúsculos componentes que se encuentran en todos los dispositivos electrónicos, tanto civiles como militares, significa que las batallas económicas del mañana se librarán en el terreno tecnológico. Sólo las empresas estadounidenses controlan hoy las tecnologías relacionadas con el diseño de los semiconductores más avanzados. Por eso, Washington resucitó recientemente los controles a la exportación (una herramienta heredada de la Guerra Fría) para cortar el acceso de Pekín a esas tecnologías. Estados Unidos apuesta por frenar el desarrollo chino en el campo de los semiconductores y mantener así su preeminencia económica, tecnológica y militar.
Esta estrategia plantea cuatro cuestiones. La primera es que en un mundo «desacoplado» (en el que las cadenas de producción chinas ya no tengan acceso a las tecnologías estadounidenses), las empresas occidentales podrían perder el acceso al mercado chino. Existe un riesgo real de que la consiguiente caída de los ingresos haga que las empresas occidentales recorten el gasto en investigación y desarrollo (I+D). A largo plazo, las empresas occidentales podrían perder su ventaja tecnológica: el gasto público chino en I+D para semiconductores es mucho mayor que en Estados Unidos.
La segunda incógnita es la respuesta china: la fabricación de semiconductores depende del acceso a las tierras raras (un grupo de metales, como el escandio, el itrio y el lantano, abundantes en la corteza terrestre pero difíciles de extraer). Pekín controla más del 40% de las tierras raras del mundo y el 85% de la capacidad mundial de refinado de las mismas, por lo que China podría decidir restringir el acceso de los países occidentales a esos recursos. Ya lo hizo en 2010, cuando cortó el acceso de Japón a las tierras raras chinas a raíz de una disputa territorial.
La tercera cuestión está relacionada con las normas tecnológicas. China está desarrollando una ambiciosa estrategia para ganar peso en este ámbito, crucial para controlar los mercados internacionales. En un mundo desacoplado, China redoblaría sus esfuerzos por avanzar en su posición, por ejemplo, para convertir su norma WAPI (competidora de Wi-Fi) en la referencia mundial de Internet inalámbrica. Esto tendría importantes implicaciones para la seguridad: la norma WAPI da a Pekín cierta libertad para controlar los flujos de datos.
Si China deja de necesitar semiconductores fabricados en Taiwán, sus planes de invadir la isla podrían hacerse realidad.
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Por último, la cuarta cuestión se refiere a Taiwán, que actualmente controla la mayor parte de la producción de semiconductores avanzados: en un mundo desacoplado, China redoblaría sus esfuerzos para desarrollar sus propias líneas de producción de semiconductores. Los microchips son el seguro de vida de Taipei contra las ambiciones territoriales de Pekín. Si China deja de necesitar los semiconductores fabricados en Taiwán, los planes chinos de invadir la isla podrían hacerse realidad.
10 – Las estrategias europeas y de los países en desarrollo son las grandes incógnitas
La edad de oro de las sanciones financieras parece haber quedado atrás. Las futuras batallas económicas se librarán en la esfera tecnológica. Mientras que las estrategias estadounidense y china parecen claras –cada una cree estar en una guerra económica total contra la otra parte-, las estrategias europea y de los países en desarrollo siguen siendo ambivalentes. Aunque parece obvio que, en caso de enfrentamiento en torno a Taiwán, la Unión Europea se alineará con Estados Unidos, la estrategia europea en materia de soberanía económica parece incierta. La UE sabe que tiene mucho que perder si se alía totalmente con Estados Unidos: China es el mayor socio comercial del bloque y aislarse del mercado chino llevaría a Europa a una profunda crisis económica. Además, la competitividad de las empresas europeas va a la zaga de la de China y es probable que la crisis energética en Europa acentúe este fenómeno.
La actitud de los países emergentes también es cuestionable. El resentimiento hacia las antiguas potencias coloniales es especialmente fuerte en África. También es palpable en América Latina y el Sudeste Asiático. Ningún país en desarrollo querrá alinearse con las posiciones estadounidense o china (nótese la ausencia de toda mención a una posible posición europea, ya que la Unión Europea parece estar fuera de juego). Sin embargo, si tuvieran que elegir, es muy probable que muchos países emergentes se decantaran por el bando chino, sobre todo porque China es su primer socio comercial.
Si tuvieran que elegir, es probable que muchos países emergentes se decantaran por el bando chino, entre otras cosas porque China es su mayor socio comercial.
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El deseo ruso y chino de ganarse los corazones y las mentes de los países emergentes no es nuevo: la diplomacia de las vacunas (tanto rusa como china), las inversiones chinas masivas a través de la Ruta de la Seda y la retórica rusa para vincular (falsamente) sanciones e inseguridad alimentaria son tres ejemplos recientes. Reconquistar los países en desarrollo será un reto importante para los países occidentales a fin de mantener la ventaja en los enfrentamientos económicos del mañana.
Notas al pie
- Taehee Whang, Playing to the Home Crowd ? Symbolic Use of Economic Sanctions in the United States, International Studies Quarterly, Vol. 55, No. 3 (September 2011), pp. 787-801
- International Energy Agency, World Energy Outlook 2022, Octubre 2022.
- Agathe Demarais, Backfire : How Sanctions Reshape the World Against U.S. Interests, New York, Columbia University Press, 2022
- Goldman Sachs, The Global Economy in 2075 : Growth Slows as Asia Rises, 8 décembre 2022.